一、引言

根據中央關于“加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式”的相關要求，近年來各地陸續啟動了大量政府和社會資本合作項目（以下簡稱“PPP項目”），充分實現了社會經濟資源要素的融合運用，有效支持了地方基礎設施建設。為進一步規范PPP項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，財政部2020年3月發布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱《操作指引》），全面指導PPP項目績效管理工作。

二、績效管理工作要點

對比以往的政策要求，《操作指引》明確了PPP項目各層級主體的主要績效管理職責，對開展績效管理工作進行了詳細指導，將評價結果和財政預算進行了有效對接。

（一）職責劃分

《操作指引》進一步劃分了PPP項目全生命周期績效管理體系中各方的職責，提倡由主管及財政部門加強績效制度建設，強調由實施機構和項目公司（社會資本）共同開展績效管理工作，明確了準備階段、采購階段、執行階段和移交階段的績效管理工作內容及工作開展方式，突出執行階段是績效管理的重點，指導項目公司、實施機構、財政及主管部門以日常監控、監控糾偏、各類評價等工作方式全面開展績效管理工作，及時開展指標調整、付費、整改糾偏等工作，確保項目產出“物有所值”。

（二）目標、指標設置

在績效體系設置方面，《操作指引》明確由實施機構負責在實施方案階段落實PPP項目績效目標和績效指標，并在總體績效目標基礎上設置“具體、可衡量、可實現”的年度績效目標，要求目標“指向明確、細化量化、合理可行、物有所值”，并按照“系統性、重要性、相關性、可比性和經濟性”的原則設置能夠清晰反映目標實現程度的具體績效指標，以達到對PPP項目建設、運營和移交三個階段綜合評價的目的。

（三）工作程序

《操作指引》對績效評價工作具體開展流程作出了詳細指導，將程序規范為下達通知、制訂工作方案、組織評價、編制報告、資料歸檔和結果反饋六個步驟，著重提出實施機構應組織專家對各階段績效評價工作方案進行評審，確保后續評價工作規范、科學地開展，保障評價結果“依據充分、真實完整、數據準確、客觀公正”。

三、績效管理應用案例

下面筆者以近年來較熱的黑臭水體治理項目為例進行說明。該黑臭水體治理項目含清淤疏浚、截污納管及污水處理三大類治理內容，以實現水環境改善、大幅度減少黑臭水體并建立長效管護機制為目標，較適合采用PPP模式實施。

（一）項目基本情況

該黑臭水體治理工程內容包括河道清淤工程、截污管線鋪設工程和污水廠站建設，共30余條河段，總長度約120余公里，采用PPP模式實施，即項目公司負責投資、建設、運營、維護和移交，在服務期內政府通過購買服務的方式向項目公司支付服務費。

（二）項目績效目標與指標設定

1.總體績效目標

為確保治理范圍內徹底消除黑臭水體,設置了建設期和運營期總體目標：建設期總體目標設置為實現黑臭水體消除初見成效；運營期總體目標設置為建立長效管控機制，實現河道“長制久清”。

2.年度績效目標

對標2年建設期要求，年度建設期績效目標為首年完成80%工程建設，次年完成全部單位工程驗收并具備進入運營的條件。運營期年度目標為保持河道水質不低于城市水體“無黑臭”四項指標要求，截污管線鋪設范圍內污水有效收集，污水處理廠站出水達標排放。

3.建設期績效指標

建設期評價指標的設定主要圍繞社會資本響應文件、項目產出要求，對進度、質量、投資等指標進行管理：進度方面結合年度績效目標設置年度工期和總工期兩項指標；質量方面以《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》（SL 176—2007）和《水利水電建設工程驗收規范》（SL 233—2008）相關規定作為指標；投資方面以政府批復的施工圖預算作為績效指標。

4.運營期績效指標

運營期主要圍繞黑臭水體特點，指標分為定量和定性兩類。定量指標要求水體滿足《城市黑臭水體整治工作指南》要求（透明度＞25cm，溶解氧＞2.0mg/L，氧化還原電位＞50mV，氨氮＜8.0mg/L），廠站出水要滿足要求（化學需氧量≤50mg/L，5日生化需氧量≤10mg/L，總磷≤10mg/L，氨氮≤5(8)mg/L，懸浮物≤20mg/L）。定性指標分為河道岸坡保潔、截污管線維護和日常管理三方面。

（三）組織保障

績效管理要立足于維持良好的PPP合作關系，建立良好的組織保障、完善的管理機制，以提高工作效率，提高雙方履約能力并及時合理糾偏，確保項目總體朝預期方向發展。

1.組織體系建立

根據《操作指引》中關于財政部門負責業務指導及評價、行業主管部門開展績效管理、第三方機構提供協助的指導思路，構建健全的組織保障體系，由屬地政府主要領導組成PPP項目領導小組，負責項目進入運營期各子項目的績效考核工作。由項目公司配套對接機制，積極配合領導小組和第三方績效管理機構開展績效管理工作，按要求及時提供真實、完整、有效的資料和信息。

2.制度建設

《操作指引》對財政部門開展PPP項目績效管理制度建設及工作指導提出了要求。為確?？冃Ч芾砉ぷ饔行蜷_展，該黑臭水體治理PPP項目實施機構對標《操作指引》各項要求，科學制訂建設期、運營期績效管理制度。

建設階段，實施機構依據合同履約要點和管理工作需求，編制建設期績效評價工作方案《合同履約評價管理辦法》，對建設進度、工程質量、安全及文明施工、管理指令、管理團隊及施工考評等方面進行過程動態評價。

運營階段，實施機構依據合同績效目標要求和績效監控、評價要點，組織編制《運營績效考核工作辦法》，規范項目公司、實施機構、財政部門及領導小組成員單位工作職責和小組考核、評價工作流程，對項目公司日?？冃ПO控工作及成果報送作出詳細要求，指導第三方績效管理機構開展績效監控、按月出具運營績效考核評分，審核、支付運營期服務費，編制PPP項目年度績效評價報告并報送財政部門復核。

（四）績效監控

1.建設期績效監控

對標PPP合同權利和義務，對項目建設推進情況及年度績效目標實現程度進行跟蹤、監測和管理，依托《合同履約評價管理辦法》，對組織機構、人員、制度建設、專項成果等指標進行集中監控；對項目公司融資、手續辦理、招標采購、工程管理、變更、質量、進度、安全等指標開展日常監控。

結合水體治理項目建設特點，實施機構每月形成一份《建設期績效監控報告》，根據指標權重出具監控得分，對項目問題及整改情況進行總結，對涉及的嚴重問題進行經濟考核。若項目公司未能按期認繳罰款，則通過兌付履約保函予以落實。第三方績效管理機構對整改情況進行跟蹤，并在下期的《績效監控報告》中對整改結果進行披露，定期向PPP領導小組及成員單位報送《績效監控報告》。

2.運營期績效監控

第三方績效管理機構通過現場巡查、審核項目公司日常監控報告及資料、專項檢測等方式開展績效監控，對管道、泵站設備、河道、管網績效指標落實情況進行確認。同時，結合屬地鄉鎮街道及其他單位反饋的問題及整改情況，依據小組成員單位生態環境部門提供的污水處理站出水水質證明確認水質指標，依據水務部門的污水處理站水量證明確認處理量指標。

根據季節劃分，河道運維工作汛期側重水體、秋冬側重岸坡，以及污水處理效果按月檢查的工作特點，由第三方績效管理機構協助實施機構查找、解決項目績效運行偏差并糾偏，每月形成一份《運營期績效監控報告》，及時向主管部門及財政部門報告較大偏差情況，為開展月度、年度績效評價工作提供重要支撐。

（五）績效評價

1.建設期績效評價

項目具備竣工驗收條件后，由項目公司組織，實施機構及質監部門、第三方績效管理機構參與，對工程進行驗收。同步由第三方績效管理機構結合各期《建設期績效監控報告》中發現的問題及整改情況，編寫《建設期績效評價報告》，評價的主要目的是確保項目產出與預期一致，并對建設期經濟考核情況進行確認。

2.運營期績效評價

項目進入運營期后，第三方績效管理機構根據PPP項目合同績效評分標準，結合當期《運營期績效監控報告》，按月完成運營績效評價建議評分，并編寫當月的《運營期績效評價報告》，績效考核領導小組按季度組織成員單位、項目公司召開運營績效評價專題會，解決爭議問題，明確付費的依據。

3.績效糾偏

在項目實施全過程中，為保證總體績效目標的實現，績效目標和績效指標體系不能一成不變，而應該是動態性的、可補充的。在公平、合規的前提下，雙方可根據不可預見影響適當調整項目績效目標，并結合績效目標變化情況調整績效指標，確保合作順利。

在運營過程中，第三方績效管理機構通過績效監控發現，受其他區域水環境工程制約，項目公司運營的水體工程河道存在季節性無水情況，且河道、岸坡垃圾收納量受村莊拆遷影響顯著降低，處理量及管線產生的污泥量、河道水質的監測頻次與談判階段專家評審結果及合同約定不符，存在政府付費超額支付風險。

結合績效監控情況，實施機構組織第三方績效管理機構與項目公司磋商，在PPP合同體系內以備忘錄方式對績效評價指標、運營維護費用進行優化，對黑臭水體運營過程中管線、泵站污泥消納和河道垃圾消納的確定方式以及對黑臭水體水質監測的頻次費用等情況作出調整。同步編寫相關《績效監控報告》并報財政、發改主管部門，申請簽訂補充協議，正式調整管線及泵站污泥量、河道垃圾消納、黑臭水質監測等指標、評價標準及政府付費金額，確保因地制宜，政府付費合理。

（六）績效付費

可用性服務費項目公司取得竣工驗收鑒定書，并完成《建設期績效評價報告》確認工作后，可結合運營期績效評價情況，逐年支付可用性服務費，并將《建設期績效評價報告》及可用性服務費申請報財政部門審核。

運營服務費根據合同約定，項目公司根據每月的運營績效監控評分，按季度申請運營期服務費，實施機構每季度將《運營期績效評價報告》及費用申請材料報財政部門審核。實施機構根據第三方績效管理機構意見，完成運營期服務費支付。

（七）項目信息平臺管理

實施機構委托第三方績效管理單位負責信息平臺維護工作，根據項目最新進展和財政、發改部門PPP項目信息填報要求，協助實施機構定期收集、動態填報相關信息，組織項目公司開展填報培訓工作，并定期復查填報情況。

四、結語

全面開展績效管理已經成為PPP項目管理的重要環節，以績效付費為目的的績效管理僅是政府績效管理的一個環節，尚未全面實現通過管理不斷促進PPP項目“與時俱進”的核心目的。筆者認為，PPP項目實踐中要以《操作指引》為指導，進一步拓寬PPP項目績效管理方式，構建PPP項目多層次、全覆蓋、多主體、全過程、信息化的全面績效管理體系，為加強PPP項目績效管理、提升績效管理質量提供重要技術支撐，更好地推進行業高質量發展。

原標題：PPP項目績效管理淺析 ——以某黑臭水體治理PPP項目為例

關鍵詞： PPP 項目 績效 管理