一、 裁判要旨

PPP項目中，約定收費額與實際收費額不一致時，應由違約方按照合同約定，補齊差額部分；因疫情產生的退收費用，屬于不可抗力引起時，由雙方按照公平原則，自行承擔相應損失或各承擔一半。

二、 案情簡介【1】

2017年，A學院因迎接教育部本科教育工作合格評估的迫切需要，經政府有關部門批準，該校學生宿舍項目采用政府和社會資本合作模式（PPP）運作。2017年6月，X管理咨詢公司為A學院編制《實施方案》，方案第1.1條評估建設項目投資5270萬元，建筑面積2.7萬平方米。第3.3條《項目風險分配表》中對因合同文件沖突、權利分配不合理、不可抗力等約定由雙方共同承擔風險。第5.3.1條約定本項目平均每年有3000人入住，3000人在本食堂用餐，住宿費以1200元/年測算……

2018年1月，A學院（甲方）與B工程有限公司（乙方1）簽訂了《框架協議》，協議第1.2條約定，項目合作期限17年，其中項目建設期1年，運營期16年。運營期從項目竣工驗收合格后、學生入住即日起計算；第2.2條約定：本協議簽訂后30天內，乙方1以注冊資金104萬元成立項目公司；第2.3條約定：本協議簽訂后項目公司與甲方簽訂具體的PPP項目合同，項目合同是雙方權利和義務主要的依據。第3.2條約定，鑒于該項目為具有公共屬性的教育建設項目，原約定的學生公寓住宿費收費標準1200元每人每年須以物價主管部門審定為準，在16年運營期內其運營成本及收費標準存在浮動變化……。第5章約定，雙方風險分擔按照PPP項目合同規定嚴格執行。

2018年11月，A學院（甲方）與項目公司C公司（乙方2）簽訂《實施合同》，其中第1.4.2條約定，雙方約定合同文件的地位和優先順序如下：招標文件（含補充通知及澄清答疑文件）；項目實施方案；中標人的投標文件；中標通知書；框架協議；本合同及附件；談判備忘錄；同類文件以最新簽訂的為準。第2.1.2（10）款約定，甲方按照本合同的約定及時、足額地向乙方2支付學生公寓住宿費用；甲方優先安排學生入住乙方2運營的學生公寓，確保按學生宿舍樓實際床位住滿，并按實際床位數每人每年1200元，固定收費時間（每學年學生入住后15個工作日內）一次性足額支付乙方2學生宿舍住宿費用。

此后，學生宿舍開工建設，竣工后于2019年8月29日正式入住學生。A學院于2019年9月、12月以及2020年6月共計支付C公司住宿費用費用合計210萬元。

2020年5月，該省教育廳、發改委、財政廳聯合下發《關于做好疫情防控期間學校收費管理工作的通知》，要求各學校按文件規定標準退還學生未住宿期間的住宿費，A學院按文件具體要求辦理涉案宿舍樓學生住宿費退費，共計退還住宿費101.21萬元。

而后，C公司認為，根據合同約定，A學院2019至2020年學年應向C公司支付學生住宿費用361.92萬元，剩余159.12萬元經多次催討后未支付。因此，C公司向項目所在地法院提起訴訟，請求：（1）判令A學院支付住宿費用159.12萬元及違約金；（2）判令A學院支付律師費2萬元。

一審法院經審理后認為主要焦點在于：（1）《框架協議》、《實施方案》及《實施合同》約定的每位學生每學年收取住宿費1200元與實際每位學生每學年收取1000元住宿費產生的差額損失如何承擔；（2）疫情期間退還學生的101.21萬元住宿費的損失如何承擔。一審法院認為：（1）差額損失風險應由雙方共同承擔，因此，由A學院承擔80%的差額損失，C公司承擔20%；（2）疫情期間的退還費用應共同承擔，各按50%比例承擔。主要判決內容如下：（1）A學院于判決生效之日起十日內支付C公司住宿費用87.395萬元；（2）駁回C公司的其他訴訟請求。

C公司不服一審判決，向該市中院提起上訴，二審法院認為200元收費差額應全部由A學院承擔，退還費用由雙方各按50%承擔。主要判決內容如下：（1）撤銷一審法院判決；（2）A學院支付C公司住宿費用99.395萬元及利息。

三、 裁判觀點

該案歷經一審、二審，就約定收費和實際收費之間200元的差額損失承擔以及退還費用的責任承擔等問題，一、二審法院間存在不同觀點，主要裁判觀點如下：

1. 關于約定收費額與實際收費額之間200元的差額損失承擔。一審法院認為A學院委托X管理咨詢公司編制的《框架協議》和《實施方案》，均按照該項目住宿3000名學生、項目年限17年、每位學生收取1200元/年的標準制定，而且只有按該標準才能保障C公司在該PPP項目的基本收益。雖然學生的住宿費收費標準應當報教育廳審批或按規定執行，但A學院在實施該項目時應當事先了解相關規定并預測到相應風險，根據《實施方案》中《項目風險分配表》的約定，對于因合同文件沖突產生的風險由雙方共同承擔，A學院應對造成住宿費差額的損失承擔主要責任，且A學院系該PPP項目的實際受益人，故在不延長合同經營期的情況下，由此造成的法律風險（每位學生每學年住宿費200元差額的損失）由A學院承擔80%較為恰當，其余損失由C公司自行承擔。二審法院則認為雖然《框架協議》約定的學生公寓住宿費收費標準1200元/人/年須以物價主管部門審定為準，但《實施方案》第5.3條規定的財務測算是以1200元/人/年進行總收入測算的，根據《實施合同》第1.4.2條約定的合同文件的地位和優先順序，《實施方案》優先于《框架協議》及本合同和附件，收費標準應按1200元/人/年計算，故200元收費差額應全部由A學院負擔。

2. 關于退還費用的責任承擔。一審法院認為根據《實施方案》中《項目風險分配表》的約定，對于因不可抗力產生的風險由雙方共同承擔，按照民法的公平原則，該損失應當由雙方共同承擔，按各承擔50%的比例較為恰當。二審法院亦認為疫情屬于不可抗力，A學院退還住宿費用有政府文件規定和法律依據。且原審判決雙方當事人各分攤50%，符合民事活動的公平原則和誠實信用原則，亦予認同。

四、 要點分析

PPP項目的生命周期通常較長，運營周期大多為15-25年，在項目運營期間可能因社會環境、經濟形勢等變化，出現了合同約定收費額與實際收費額不一致或者無法預測的情形（如疫情），從而給項目一方或者雙方造成額外的損失。對于該等情形下的風險及責任承擔，一般會先根據合同約定進行責任劃分。若合同沒有約定，或者約定不明，或者各合同文件約定不一致時，由于對合同文件或相關規定的理解不同，會出現不一致的觀點。法院在審理此類案件時，會先以合同文件為基礎，并參考民法典以及民事原則等內容，從以下幾個方面進行分析：

1. 合同文件中是否有約定以及各文件的優先順序

PPP項目合同通常由政府方與社會資本方或項目公司簽署，政府方與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的交易結構、運營期限、收費標準、風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，既可作為社會資本方預估項目利潤和投資回報率的依據，亦可作為各方主張權利、履行義務的依據和項目全生命周期順利實施的保障。此外，鑒于PPP項目的生命周期通常較長，一般也會在合同中設置期限變更、價格調整等條款。若合同中已對收費標準作出了明確約定，根據《民法典》第509條第1款【2】的規定，合同當事人應該按照約定全面履行自己的義務。且根據“合同必須嚴格遵守”的原則，除例外情形外，各方均應嚴格執行合同規定的收費標準。若合同中未對收費標準作出約定或約定不明確，根據《民法典》的規定【3】，雙方可以參照市場價格或者政府指導價履行。因此，在執行PPP項目的收費標準時，項目雙方應以合同約定為主要依據。若合同文件中不同的文件出現沖突時，應根據文件的優先順序，以優先級最高的文件為準。

此外，因PPP項目具有公共屬性，其收費定價大多須經物價主管部門審核批準，從而可能會出現合同約定的收費額與實際執行的價格不一致的情形。對于該等差額的損失承擔：在合同明確約定責任承擔時，由違約方來承擔責任；在合同未明確約定責任承擔時，法院會傾向于認為政府方作為項目的發起人以及項目的受益方，在實施該項目時應當事先了解相關規定并預測到相應風險，在合同已明確約定收費標準時，認定由政府方來承擔差額損失風險的可能性大于由社會資本來承擔。

2. 因疫情引起的損失如何承擔

因新冠疫情影響合同履行時，對于責任的承擔劃分，一般會先對疫情的性質進行界定，即是否屬于不可抗力。根據《民法典》第180條第2款的規定，不可抗力是指不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況。某一事件是否可認定為不可抗力，關鍵在于是否符合不可抗力的構成要件，即（1）主觀上不能預見。不能預見一般指按照善意一般人的認知，不能合理預見該客觀情況的發生。此次疫情對于善意的普通大眾而言，確屬于無法預見的。因此，本次疫情一般性的符合不可抗力的主觀要件。（2）客觀上不能避免且不能克服。不可避免是指在客觀情況發生的過程中，采取任何合法的措施，都不能阻止其發生發展；不能克服是指在該客觀情況發生后，采取任何合法措施，都不足以消除其客觀結果。本次疫情由一種人類未充分認識的病毒引發，其發生和發展乃至在局部地區大面積蔓延，在此前對其傳染特點和規律沒有充分認識的情況下，都是不可阻止的，且在短期內無法消除其造成的影響，對于任何主體來說，都屬于一種客觀情況。因此，此次疫情一般性地符合不可抗力中“不能避免并不能克服”的客觀要件。且在《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）中亦將疫情劃分為自然不可抗力事件。因此，本次疫情符合不可抗力的構成要件。

疫情能否被認定為不可抗力，主要法律意義在于可能免除當事人的法律責任。但該免責事由并不是絕對的，需要看該不可抗力事件是否對合同履行造成實質性障礙。若該事件對合同履行造成了實質性障礙，雙方無法繼續履行合同，則該不可抗力事件可作為免責事由。由此產生的損失，由雙方按照約定或公平原則各自承擔相應的損失。此外，為應對疫情，政府采取了相應的疫情防控措施，從而實質阻礙合同繼續履行的，該等防控措施亦屬于不可抗力，可作為免責事由。需要注意的是，不可抗力事件發生后，一方當事人應及時將因不可抗力事件導致不能履行合同或遲延履行合同的情況及時通知對方，否則，將有可能承擔通知不及時的損失賠償責任。若疫情等不可抗力事件未對合同履行造成實質性障礙，則雙方應繼續按照合同約定履行合同，不然，將有可能承擔違約責任。

五、 總結

對于PPP項目中約定收費額與實際收費額不一致的責任承擔，在合同已明確約定收費標準的情形下，法院一般會傾向于認定由違約方來承擔責任。新冠疫情被認為屬于不可抗力，因不可抗力引起的損失，由雙方本方本著公平原則，自行承擔相應的損失。為避免發生PPP項目實施中的嚴重違約，影響各方利益，提出如下建議：

1. 對于社會資本方。PPP項目合同是PPP項目建設、運營的核心基礎，是明確項目參與各方權利義務的基石。應在PPP項目合同中明確界定雙方在項目融資、建設、運營、移交等全生命周期內的權利義務，涉及多個合同文件的，應約定各個文件的優先順序，對于重要的內容，要避免出現合同約定不明或沖突性規定的情形。在訂立合同時，既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置關于期限變更（展期和提前終止）、內容變更（產出標準調整、價格調整等）的靈活調整機制，為未來可能長達20-30年的合同執行期預留調整和變更空間。

2. 對于政府方。一方面政府方要嚴格遵守合同的各項約定，按約履行合同，避免因違反合同約定而產生損害賠償糾紛。對于發生的不可抗力事件，若對合同履行造成實質性影響，要及時通知社會資本方，溝通協商解決對策。另一方面政府方在項目實施前期要了解項目實施的相關規定，預判相應的風險，并結合實際情況，合理的設置合同條款，以防后續因實際情況發生變化而遭受無意義的損失。

因此，為了避免在PPP項目的實施中，政府方、社會資本方承擔不必要的損失，建議項目參與各方嚴格遵守項目合同的各項約定，依法合規的實施PPP項目。

【1】根據真實案例編寫，考慮到信息保密，本文中不體現公司真實信息及項目信息。

【2】《中華人民共和國民法典》第五百零九條：“當事人應當按照約定全面履行自己的義務。”

【3】《中華人民共和國民法典》第五百一十一條：“當事人就有關合同內容約定不明確，依據前條規定仍不能確定的，適用下列規定：（二）價款或者報酬不明確的，按照訂立合同時履行地的市場價格履行；依法應當執行政府定價或者政府指導價的，依照規定履行?！?/p>

本文由國浩律師（北京）事務所提供法律支持。

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